Anticorruzione nelle PP.AA.: il d. lgs. n. 97/2016
Il significato di “Anticorruzione”
Il concetto di "Anticorruzione" è oggi utilizzato per indicare quell’insieme di strumenti, legislativi e non, atti a contrastare i fenomeni corruttivi, o di illegalità e “mala administration” in genere, all’interno della P.A., intendendo per tali tutti quei comportamenti personalistici che pregiudicano l’interesse invece generale e collettivo al buon andamento e imparzialità della P.A.
Tra tali strumenti, degno di nota è certamente quello della "Trasparenza", intesa come modus operandi all’interno della P.A., chiaro e pubblico, che si espleta tanto più sono accessibili alla collettività gli atti emessi dall’Amministrazione, con conseguente diritto degli interessati a prenderne visione, ed interloquire sul loro contenuto. Sotto tale punto di vista quindi, gli strumenti a tal uopo previsti si estrinsecano, a titolo esemplificativo e non esaustivo in:
diritto di accesso civico e obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della PP.AA., open data (D. L.vo 14 marzo 2013, ampiamente modificato con D. L.vo 25 maggio 2016 n.97);
norme sull'evidenza pubblica, pubblicazione e pubblicità dei bandi in materia di affidamento di commesse pubbliche (D.L.vo 18 aprile 2016 n.50).
disciplina in materia di concorsi pubblici e affidamento degli incarichi (D. Lvo 30 marzo 2001 n.165).
L'art 1, comma 1 del D. L.vo citato, efficacemente enuncia che "la trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche". L'accessibilità totale si realizza "tramite l'accesso civico e tramite la pubblicazione di documenti, informazioni e dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni e le modalità per la loro realizzazione" (art. 2, comma 1 , D. L.vo cit.); "per pubblicazione si intende la pubblicazione [...] nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione" (art. 2, comma 2, D. L.vo cit.); "Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico, ivi compresi quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7". (art. 3, comma 1, D. L.vo cit.); "I documenti contenenti atti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblicati tempestivamente sul sito istituzionale dell'amministrazione." (comma 1 dell'art. 8 D. L.vo cit.).
Il regime sanzionatorio e la responsabilità della PA
La P.A. che invece, per il tramite dei suoi funzionari, ponga in essere comportamenti illegittimi o “poco trasparenti”, incorrerà in responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti, responsabilità penale (al corpus dei reati contro la P.A. aa. 314 - 359 c.p.), responsabilità civile, nonchè sarà sottoposta a controlli ispettivi.
Agli strumenti della disciplina ordinaria - di recente, con la L. 190/2012 che ha inserito l'art. 54 bis nel D. L.vo n.165 citato - si è aggiunta la regolamentazione della tutela del dipendente che segnala illeciti; sul punto è intervenuta l'ANAC che con la determinazione n. 6 del 28 aprile 2015 ha dettato "Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti” .
E’ da ricordare poi il D. L.vo 8 aprile 2013 n. 39 dettante "Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazionei e presso gli enti privati in controllo pubblico" che mira ad escludere dagli incarichi dirigenziali ed amministrativi di vertice nelle PP.AA.,determinati soggetti nei casi - inconferibilità od incompatibilità - in cui vi è il dubbio dell'imparzialità.
Oggi in Italia il fenomeno della corruzione ha assunto una diffusione tale da determinare la creazione di strutture e apparati ad hoc per combattere tutto quei comportamenti da cui derivino rallentamenti, disfunzioni, dispersione ed inefficienza dell'agire della P.A., nonchè danni all'economia e ai conti pubblici.
Il complesso di strumenti oggi dedicato, si compone di un corposo impianto normativo, insieme aalla previsione di una partecipazione attiva di soggetti cui è demandato un ruolo attivo nel contrasto e nella diffusione di pratiche corruttive. In particolare: a)l’ Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ; b) il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della trasparenza (RPCT) ; c) l'Organismo Indipendente di Valutazione (OIV).
L'ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione, è una amministrazione indipendente specificamente incaricata di regolare la materia della prevenzione della corruzione e della trasparenza nella P.A.. I suoi compiti sono delineati nell'art. 1, commi 2 e 4, della L. 6 novembre 2014 n. 190 .
Essa svolge inoltre funzioni di regolazione, vigilanza e controllo sui contratti pubblici, agisce al fine di prevenire e combattere l'illegalità e la corruzione (art. 213, comma 1), dispone di poteri di ispezione (comma 5), di denuncia (comma 6), di sanzione verso chi non dà informazioni o documenti (comma 13); dà pareri vincolanti (ove le parti acconsentano) di precontenzioso su questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara e, ove ritenga sussistente un vizio di legittimità in uno degli atti della procedura di gara, invita le stazioni appaltanti a provvedere in autotutela, con applicazione - inevaso l'invito - di sanzioni amministrative pecuniarie (art 211, comma 2).
LTale Autorità quindi, nelle materie di sua competenza, controlla il rispetto dell'esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione, ispeziona e dà ordini di procedere alle pubblicazioni rilevanti, controlla l'operato del Responsabile della Prevenzione della Corruzione e dell'OIV, denuncia illeciti, irroga sanzioni (art. 45 D. L.vo n. 33/2013).
Il Responsabile della Prevenzione della corruzione e della trasparenza invece, nominato all’interno di ogni P.A., ha potere di controllo, di segnalazione all'organo di indirizzo e all'OIV delle disfunzioni sulla materia (art. 1, comma 7, L. n. 190/2012); propone inoltre il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e Trasparenza.
Nella materia del diritto di accesso civico e degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, il responsabile per la trasparenza svolge attività di controllo sull'adempimento degli obblighi di pubblicazione, segnalando le inadempienze all'organo di indirizzo politico, all'OIV, all'ANAC e all'ufficio di disciplina (art. 43 D. L.vo n. 33/2013).
Il piano nazionale anticorruzione
Il PNA, i cui caratteri fondamentali sono indicati dal comma 2 dell’art. 1 della L. n. 190/2012, rappresenta un atto di indirizzo e contiene pertanto indicazioni che impegnano le amministrazioni allo svolgimento di attività di analisi della realtà amministrativa e organizzativa nella quale si svolgono le attività di esercizio di funzioni pubbliche e di attività di pubblico interesse esposte a rischi di corruzione e all'adozione di concrete misure di prevenzione della corruzione. Si tratta di un modello che contempera l'esigenza di uniformità nel perseguimento di effettive misure di prevenzione della corruzione con l'autonomia organizzativa, spesso costituzionalmente garantita, delle amministrazioni nel definire esse stesse i caratteri della propria organizzazione e, all'interno di essa, le misure organizzative necessarie a prevenire i rischi di corruzione rilevati.
Il PNA ha quindi il compito di promuovere, presso le amministrazioni pubbliche, l'adozione di misure di prevenzione, oggettive e soggettive, della corruzione.
In ordine alle azioni e misure per la prevenzione il PNA contiene indicazioni specifiche, ad esempi, sulle misure della trasparenza da adottare nonchè sulla rotazione del personale, costituente misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il consolidarsi di relazioni che possano alimentare dinamiche improprie nella gestione amministrativa, conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati dipendenti nel medesimo ruolo o funzione e che possano quindi alimentare pressioni esterne e/o rapporti potenzialmente idonei a porre in essere fattispecie corruttive.La disciplina dettagliata in ordine alle misure da adottare e all’impianto sanzionatorio è contenuta all’interno della L. n. 190/2012, oggi integrato e “rivisto” dal d. lgs. n. 97/2016.